«مطالعه تطبیقی راجع به نحوه‌ی نظارت بر خصوصی‌سازی در سایر کشورها و آثار آن »

(محمد جودی شاندیز[*] – تیر ماه 1387)

m.joudi@yahoo.com

چکیده :

از چند دهه پیش،‌ خصوصی‌سازی به‌عنوان راه‌کاری اثر‌بخش برای انجام اصلاحات اقتصادی به منظور ارتقای سطح رفاه اجتماعی مردم در کشورهای مختلف جهان آغاز شده و با فروپاشی شوروی سابق در کشورهای بلوک شرق گسترش چشمگیری یافته است. در این مقاله تجربه خصوصی‌سازی در برخی از کشورهای توسعه یافته و چگونگی اعمال نظارت و آثار آن بر اجرای برنامه خصوصی‌سازی آن کشورها مورد بررسی قرار گرفته است.

تجربه خصوصی‌سازی در کشورهای مورد بررسی حاکی از آن است که نه تنها رویکرد جهانی واحد برای خصوصی‌سازی وجود ندارد ‌بلکه اجرای موفق این برنامه تابع عوامل و شرایط مختلفی بوده و الزامات خاصی دارد. در کشورهایی نظیر‌ آلمان، انگلستان،‌ ترکیه،‌ مالزی، چین و...که برنامه‌ی خصوصی‌سازی با انجام مطالعه و شناسایی کامل شرایط و سپس آماده‌سازی بسترهای مورد نیاز اجرا گردیده، اهداف آن به نحو مطلوبی تحقق یافته است. بر‌عکس در کشورهایی مانند‌ بنگلادش،‌ پاکستان، فرانسه،‌ ایتالیا و...که به الزامات پیش،‌ حین و پس از خصوصی‌‌سازی توجه کمتری شده، با اجرای برنامه‌ی خصوصی‌سازی،‌ آن کشورها با مشکلات اقتصادی و اجتماعی جدیدی روبه رو شده‌اند (استیگلیتز، 1387).

در کشورهای موفق اعمال نظارت عالمانه، کارآمد و مستمر بر تمامی مراحل خصوصی‌سازی از جمله گام‌های اساسی است که متولیان امر هیچگاه از آن غافل نشده‌اند. علاوه بر آن تصویب قوانین جدید،‌ اصلاح قوانین قبلی،‌ انتخاب روش مناسب واگذاری،‌ شفاف‌سازی فرآیند واگذاری‌ها، توانمندسازی بخش خصوصی، پشتیبانی از بخش خصوصی بعد از واگذاری و نظارت بر عملکرد آن،‌ توسعه شبکه تأمین اجتماعی، برقراری بیمه بیکاری، ‌آموزش کارگران و کارمندان بیکار به منظور فراهم نمودن زمینه جذب مجدد آنها در بخش خصوصی از جمله اقداماتی بوده که مورد توجه مسئولان خصوصی‌سازی آن کشورها قرار گرفته است. اکنون اجرای برنامه خصوصی‌سازی در کشور ما در مرحله حساسی قرار دارد. از این رو ضرورت دارد سیاست‌گذاران،‌ برنامه‌ریزان، مجریان و ناظران برنامه خصوصی‌سازی در اجرای این برنامه عظیم اقتصادی – اجتماعی از تمامی تجربیات موفق و ناموفق سایر کشورها استفاده نمایند. امید است نتایج این بررسی و پیشنهادهای ابرازی بتواند متولیان برنامه خصوصی‌سازی در کشور را در جهت اجرای بهینه آن هر چند اندک کمک نماید.

واژگان کلیدی: خصوصی‌سازی؛ نظارت؛ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی؛ سرمایه‌گذاری

مقدمه

خصوصی‌سازی در سه دهه اخیر به عنوان شیوه‌ای اثر بخش برای نیل به اهداف اقتصادی و توسعه در بیش از یک صد کشور جهان مورد توجه قرار گرفته و به مرحله اجرا در آمده است. گرچه بررسی برنامه‌ی خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که این روند در هر کشور با توجه به اقتضائات و شرایط بومی آن با کشورهای دیگر متفاوت بوده با این وجود مرور نتایج تجربیات سایر کشورها می‌تواند سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان کشور را کمک نماید تا در تدوین برنامه خصوصی‌سازی،‌ رعایت الزامات،‌ اجرای فرآیند و اقدامات پس از خصوصی‌سازی با دقت و اطمینان بیشتری عمل کنند. بدین منظور در این مقاله تجربه خصوصی‌سازی برخی از کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته جهان با عنایت ویژه به چگونگی اعمال نظارت و آثار آن بر میزان موفقیت خصوصی‌سازی در آن کشورها مورد بررسی قرار گرفته است.

1 – تجربه خصوصی‌سازی در برخی از کشورها

1 – 1 – آلمان شرقی

            در سال 1991 به دنبال فروپاشی شوروی سابق و وحدت دو آلمان،‌ خصوصی‌سازی در آلمان شرقی با تشکیل سازمانی به نام تروی هند (Treu hand) آغاز گردید. این سازمان به عنوان نماینده دولت، وظایف زیر را بر عهده داشت:

·        اداره بنگاه‌های دولتی مطابق اصول حاکم بر بازار،‌ اصلاح ساختار شرکت‌ها و سازماندهی آنها براساس مقررات آلمان غربی.

·        انتقال شرکت‌ها به بخش خصوصی در حداقل زمان.

·        بازگرداندن بنگاه‌ها به صاحبان پیشین آنها (این بنگاه‌ها عمدتاً در سال‌های 1933 تا 1945 و بعد از سال 1949 ملی اعلام شده بود.)

·        رقابت‌پذیر نمودن بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی آنها در مرحله بعدی.

راهبرد سازمان تروی هند نیز عمدتاً بر محورهای زیر استوار بوده است:

·        حمایت از قشر ضعیف و متوسط اجتماع از طریق اعطای تسهیلات مالی و سهام رایگان.

·        تأکید بر افزایش کارایی بنگاه‌های اقتصادی و توسعه اشتغال.

·        ممانعت از اعمال سیاست‌های خصوصی‌سازی شتاب‌زده.

·        استفاده از نظرات کارشناسان و متخصصان در امر خصوصی‌سازی.

·        اخد تعهد از خریداران برای بهبود و افزایش کارایی بنگاه با حفظ و افزایش سطح اشتغال و توسعه سرمایه‌گذاری.

·        کنترل و نظارت دقیق بر تعهدات خریداران.

·        گسترش تأمین اجتماعی جهت کاهش نگرانی‌های مردم.

·        جلب رضایت سرمایه‌گذاران و‌ تأمین امنیت سرمایه‌گذاری از طریق برگرداندن شرکت‌های مصادره شده به صاحبان آنها (هوون، 1377).

متداول‌ترین روش خصوصی‌سازی در آلمان، مذاکره سازمان تروی‌هند با متقاضیان بوده است. آنچه در واگذاری شرکت‌ها برای تروی‌هند اهمیت داشته برنامه‌های تجدید ساختار شرکت و توسعه سرمایه‌گذاری و اشتغال بوده و قیمت پیشنهادی بالاتر اهمیت تعیین‌کننده‌ای در انتخاب خریدار نداشته است. به عبارت دیگر برای انتخاب خریدار از او خواسته می‌شد تا پیشنهاد خود را ارائه دهد (سازمان خصوصی‌سازی، 1380).

پس از مشخص‌شدن برنامه خریدار در مورد حفظ نیروی‌کار و میزان سرمایه‌‌گذاری جهت توسعه شرکت،‌ مذاکرات‌نهایی درباره قیمت بنگاه اقتصادی مورد ‌نظر آغاز می‌شد. اگر سازمان تروی‌هند مطمئن می‌شد که سرمایه‌گذار اشتغال موجود را حفظ می‌کند و با اصلاح ساختار شرکت می‌تواند میزان اشتغال را افزایش دهد و از بروز خسارت به محیط زیست نیز جلوگیری کند،‌ در این صورت به خریدار تخفیفات ویژه‌ای اعطاء می شد. بر‌عکس در صورت عدول خریدار از مفاد قرارداد در مورد حفظ اشتغال یا میزان سرمایه‌گذاری تعهد ‌شده، وی با جرایم سنگینی مواجه می‌شد. علاوه براین اگر شرکت خصوصی شده قبل از زمان مقرر در قرارداد، جهت فروش در بورس عرضه می‌شد،‌ در این صورت سازمان تروی هند سود حاصل از مابه‌التفاوت قیمت خرید و فروش را از طرف قرارداد بازپس می‌گرفت (گابریل، 1374).

گرچه خصوصی‌سازی در آلمان ابتدا پرهزینه بوده ولی نتایج بعدی آن بسیار موفقیت‌آمیز بود. تروی‌هند ظرف سه سال 1300 بنگاه نسبتاً بزرگ اقتصادی را خصوصی نموده و در عین حال تولید و اشتغال اوّلیه را به خوبی حفظ و حتی توسعه داده است. واگذاری بنگاه‌های دولتی به متقاضیان توانمند و اعمال نظارت کارآمد و مستمر سازمان تروی‌هند بر نحوه‌ی ایفای تعهدات خریداران، از جمله ویژگی‌هایی است که برنامه خصوصی‌سازی آلمان را به عنوان یک برنامه موفق و منحصر به فرد در سطح جهان مطرح کرده است (Kelly| 2004| PP. 6-12 &19-21).

در آلمان نقش نظارت برفرآیند واگذاری‌ها و پس از آن نقش بی‌بدیلی بوده است. اعمال نظارت تروی‌هند در حین و بعد از واگذاری موجب شده که اوّلاً : سطح اشتغال حفظ و سرمایه‌گذاری‌های تعهد شده تحقق پذیرد. ثانیاً: با متخلفان وفق مفاد قرارداد مربوط رفتار شود (وزارت امور خارجه، 1372).

1 – 2 – انگلستان

در انگلستان به دنبال بروز بحران اقتصادی سال‌های 1929 تا 1932 و جنگ جهانی دوم (1939 تا 1945) و حاکمیت احزاب کارگری، حوزه فعالیت دولت در اقتصاد به سرعت گسترش یافته و آثار آن به صورت کسری بودجه،‌ افزایش نرخ بیکاری و گسترش مشکلات کارگری آشکار شد. از این رو برای نخستین بار برنامه خصوصی‌سازی در سال 1970 در دوره نخست وزیری ادوارد هیث مورد توجه وی قرار گرفت و با واگذاری تعدادی از بنگاه‌های کوچک دولتی اجرای این برنامه آغاز شد. در سال‌های بعد خصوصی‌سازی با حرکتی بطئی ادامه یافت. در سال 1977 دولت مارگارت تاچر به صورت جدی برنامه خصوصی‌سازی را در دستورکار خود قرار داد و بنگاه‌های بزرگ دولتی را یکی پس از دیگری به بخش خصوصی واگذار کرد؛ به طوری که در سال 1979 سهم دولت از شرکت نفت انگلیس (BP) به کمتر از 50 درصد تقلیل یافت. نکات قابل توجه در برنامه خصوصی‌سازی انگلستان عبارتند از:

·        اصلاح ساختار شرکت‌ها و تقسیم آنها به بنگاه‌های کوچکتر

·        حذف اهداف غیر‌اقتصادی بنگاه‌ها و تأکید بر اهداف اقتصادی و تجاری آنها

·        اطلاع‌رسانی شفاف

·        آزاد‌سازی، مقررات زدایی و حذف موانع ساختاری

·        حذف نیروی‌کار مازاد و رفع مشکل بیکاران طبق برنامه از پیش تعیین شده

·        اعمال نظارت بر فرآیند واگذاری ها و کنترل عملکرد بنگاه‌های خصوصی شده

·        توجه به توانمندی خریداران

·        پرهیز از شتاب‌زدگی در اجرای برنامه خصوصی‌سازی (کمیجانی، 1382)

یکی از علل مهم موفقیت کشور انگلستان در اجرای برنامه خصوصی‌سازی اعمال نظارت کارشناسانه در حین و بعد از واگذاری بنگاه‌های اقتصادی بوده است. خصوصی‌سازی در انگلستان در کمتر از ده سال (1979 تا 1987) موجب شده که بخش عمده بنگاه‌های اقتصادی آن کشور در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد ،‌ 12 میلیون نفر سهام‌دار شوند و بیش از 500 هزار نفر از جمع کل کارکنان بخش دولتی کاهش یابد. متداول‌ترین روشهای خصوصی‌سازی در انگلستان شامل؛ عرضه سهام در بورس،‌ فروش مستقیم از طریق مذاکره، فروش به مدیران و کارکنان و فروش دارایی‌ها به بخش خصوصی بوده است (محمدی، 1383).

1 – 3 – ایتالیا

            خصوصی‌سازی در ایتالیا در دهه 1980 با روندی کند آغاز شد. تا سال 1992 تنها تعداد محدودی شرکت کوچک و متوسط به بخش خصوصی واگذار شده بود. در سال 1992 به دلیل افزایش بی‌رویه بدهی‌های دولت ایتالیا، کمیسیون اروپایی با الحاق ایتالیا به پول واحد اروپا مخالفت نمود. از این‌رو دولت ایتالیا تصمیم به تسریع در روند اجرای برنامه خصوصی‌سازی در آن کشور گرفت. دولت با حذف نسبی موانع قانونی و ساختاری نسبت به واگذاری بخشی از سهام تعدادی از شرکت‌های بزرگ ایتالیا همچون تله‌کوم،‌ انی،‌ انل،‌ حمل و نقل و انرژی اقدام کرد. براساس گزارش وزارت اقتصاد ایتالیا درآمد حاصل از خصوصی‌سازی در بخش‌های مختلف در طی سال‌های 1992 تا 1999 بالغ بر  88 میلیارد و 678 میلیون یورو اعلام شده که حاکی از رشد قابل ملاحظه‌ای در بین کشورهای عضو OECD [†]  بوده است. بررسی آمار سرمایه‌گذاری در ایتالیا نشان می‌دهد طی سال‌های 1995 تا 1999 فرانسه با بیش از (4) میلیارد دلار سرمایه‌گذاری بزرگترین کشور سرمایه‌گذار در ایتالیا بوده است. این در حالی است که دولت فرانسه در فروش سهام شرکت‌های فرانسوی به شرکت‌های خارجی محدودیت‌های جدی ایجاد کرده است.

          گرچه ایتالیا تلاش کرده تا روند خصوصی‌‌سازی را در آن کشور با سرعت ادامه دهد لکن شرایط سیاسی و اجتماعی خاص آن کشور موجب شده که اجرای این برنامه با موفقیت همراه نباشد. هنوز دولت ایتالیا موفق به خصوصی‌سازی تعداد قابل توجهی از شرکت‌های بزرگ دولتی در بخشهای انرژی‌، بانک‌ها، صنایع مادر و هواپیماسازی نشده است. کاهش قدرت رقابت تولیدات ایتالیایی در مقابل سایر رقبا در بازارهای جهانی، افزایش قیمت نفت،‌ هزینه بالای نیروی‌کار و ساختار قدیمی صنعت از جمله دلایل رکود اقتصادی ایتالیا به شمار می‌آید. بی‌ثباتی دولت‌ها، تغییر مداوم در سیاست‌ها،‌ استفاده ابزاری جناح‌های سیاسی از برنامه خصوصی‌سازی برای پیروزی در انتخابات،‌ فقدان برنامه جامع خصوصی‌سازی و عدم اعمال نظارت کارآمد بر فرآیند خصوصی‌سازی از جمله موانع موفقیت اجرای این برنامه در ایتالیا بوده است (سفارت جمهوری اسلامی ایران در رم، 2006).

1 – 4 – بنگلادش

خصوصی‌سازی در بنگلادش از اواسط دهه 1970 آغاز شد. با تغییر دولت در سال 1975، سیاست و راهبرد صنعتی شدن با محوریت بخش دولتی لغو شد و تغییرات مهمی در سیاست‌ دولت با جهت گیری گسترش دامنه مشارکت بخش خصوصی صورت گرفت. عمده تغییرات انجام شده طی سال های 1975 تا 1981 شامل موارد زیر  بوده است: ‌

·        حذف سقف قبلی تعیین شده برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی

·        کاهش در فهرست صنایع تحت کنترل دولت

·        تسهیل ضوابط سرمایه‌گذاری

·        اصلاح قانون جذب سرمایه و واگذاری صنایع تحت اختیار دولت

·        تشکیل نهاد جذب سرمایه‌گذاری

·        بازگشایی و توسعه بازار سهام

·        تغییر جهت به سمت نرخ شناور ارز

·        تعیین ضوابط توسعه صادرات

در سال 1980 قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خصوصی خارجی تصویب شد. براساس سیاست‌های جدید، 27 کارخانه بزرگ نساجی و 33 کارخانه کنف و کتان به بخش خصوصی واگذار شد. خصوصی‌سازی در بنگلادش عمدتاً از طریق برگزاری مزایده‌ی بین‌المللی، ‌عرضه عمومی سهام بنگاه‌های دولتی در بورس و فروش مستقیم شرکت‌های دولتی از طریق مذاکره انجام شده است. با آن که از سوی دولت بنگلادش در جهت اجرای برنامه خصوصی‌سازی در آن کشور تلاشهای زیادی انجام شده با این وجود، اجرای این برنامه با موفقیت همراه نبوده و اهداف آن محقق نگردیده است (Joshi| 2001).

تحقیقات بانک جهانی حاکی از آن است که 50 درصد از واحدهای خصوصی شده (به‌جز کارخانه‌های بزرگ نساجی و کنف) تعطیل شده‌اند. عدم اعمال نظارت مؤثر بر عملکرد واحدهای خصوصی شده موجب گردیده که برخی از آنها با تغییر کسب و کار تعطیل شوند. تعدادی از این واحدها فعالیت‌های تولیدی را رها کرده و زمین‌ محل کارخانه را برای ساخت مجتمع‌های مسکونی و تجاری استفاده نموده‌اند. لذا با اجرای برنامه خصوصی‌سازی در بنگلادش به خیل بیکاران آن کشور افزوده شده است.

آماده نبودن بسترهای اجتماعی و فرهنگی لازم،‌ عدم شفافیت سیاست‌ها، ناکارآمدی قوانین و مقررات،‌ ضعف بازار سرمایه،‌ کم توجهی به توان مالی،‌ فنی و مدیریتی خریداران، ‌نبود نظام تأمین اجتماعی مناسب، ‌مخالفت اتحادیه‌های تجاری و کارگری و فقدان سیستم نظارتی کارآمد از جمله مهم‌ترین علل ناکامی اجرای برنامه خصوصی‌سازی در بنگلادش به شمار می‌آید (Momtauddin| 1999).

1 – 5 – پاکستان

            خصوصی‌سازی در پاکستان از اواسط دهه 1980 آغاز شد لکن با تأسیس کمیسیون خصوصی‌سازی در سال 1998 روند آن شتاب قابل توجهی گرفت. مهمترین اهداف خصوصی‌سازی در پاکستان به شرح زیر اعلام شده است:

·        ایجاد اقتصاد مبتنی بر بازار

·        توسعه رقابت از طریق لغو انحصارات

·        گسترش مشارکت عمومی در سهام سرمایه‌ای

·        جلوگیری از فرار سرمایه به خارج و جلب سرمایه‌های خارج شده

·        آزاد سازی منابع برای آماده‌سازی زیر ساخت‌های مادی و اجتماعی

·        بسیج منابع مالی بخش خصوصی

·        توسعه و ایجاد اشتغال جدید

·        بهبود کیفیت کالا و خدمات

·        افزایش درآمد دولت از طریق واگذاری واحدهای دولتی به منظور پرداخت بدهی‌های دولت و کاهش کسر بودجه

·        کاهش فساد مالی از طریق کاهش سوء استفاده از اموال دولتی و عمومی (Joshi| 2001)

به منظور نیل به اهداف بالا، دولت اقدامات متعددی را انجام داده است. ایجاد انگیزه‌های مالی، ‌مقررات‌زدایی، ‌حذف محدودیت در سرمایه‌گذاری خارجی، آزاد‌سازی بازار ارز و امکان‌پذیر نمودن انتقال اصل و سود سرمایه به کشور دلخواه از جمله اقدامات دولت پاکستان به منظور تسریع در خصوصی‌سازی بوده است. تا سال 1998 متداول‌ترین روش‌های خصوصی‌سازی در پاکستان به شرح زیر بوده است:‌

·        فروش بنگاه‌های دولتی از طریق عرضه سهام آنها در بورس،‌ فروش دارایی‌ها ازطریق مؤسسات مالی و برگزاری مزایده عمومی

·        اعطای نمایندگی به بخش خصوصی

·        لغو انحصارات دولتی و رفع محدودیت ورود بخش خصوصی در فعالیت‌های کلان اقتصادی

·        واگذاری امور به بخش خصوصی از طریق انعقاد قرارداد پیمان‌کاری

·        اجاره

·        فروش به گروه مدیران

·        واگذاری مدیریت بنگاه به شرکت‌های مضاربه‌ای

در سال 1998 طبق سیاست‌های ابلاغی از سوی دولت، خصوصی‌سازی صرفاً به چهار روش زیر مجاز اعلام شده است :

-        فروش کامل سهام دولت از طریق مزایده

-        فروش محدود سهام دولت با کنترل مدیریت

-        فروش سهام دولت بدون کنترل مدیریت

-        فروش یا اجاره دارایی‌ها و اموال

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که برنامه خصوصی‌سازی در پاکستان به اهداف تعیین شده نایل نیامده است. آماده‌نبودن زیر ساخت‌ها و بسترهای لازم، کمبود منابع مالی، مقاومت گروه‌های ذی‌نفع،‌ کم‌توجهی به توانمندی خریداران، عدم اعمال نظارت مؤثر بر عملکرد واحدهای خصوصی شده و نبود ساز و کارهای حمایتی و پشتیبانی از آنها از جمله علل مهم عدم نیل به اهداف خصوصی‌سازی در پاکستان بوده است (سازمان خصوصی‌سازی، 1380).

1 – 6 – ترکیه

خصوصی‌سازی در ترکیه از سال 1984 با هدف توسعه بازار سرمایه، تخصیص منابع به سوی سرمایه‌گذاری‌های جدید، ‌افزایش کارایی و بهره‌وری و ارتقای سطح رفاه اجتماعی آغاز شد. قوانین و مقررات خصوصی‌سازی عمدتاً در سال 1994 تصویب شد. بر اساس این قوانین مقرر گردیده که ؛

·        حوزه خصوصی‌سازی دارایی‌های دولتی و عمومی گسترش یابد.

·        تغییر ساختار و آماده سازی بنگاه‌های مشمول خصوصی‌سازی انجام شود.

·        امنیت اجتماعی شاغلان و افرادی که شغل خود را از دست داده‌اند، ‌تأمین گردد.

·        شورای‌عالی خصوصی‌سازی و اداره خصوصی به عنوان متولیان امر خصوصی‌سازی تشکیل شود.

الف – تشکیلات خصوصی‌سازی

·        شورای‌عالی خصوصی‌سازی

این شورا زیر‌نظر مستقیم نخست‌وزیر انجام وظیفه می‌نماید و در ترکیب آن چهار وزیر عضویت دارند. تعیین بنگاه‌های قابل واگذاری، تصویب روش‌های خصوصی‌سازی، تنظیم برنامه زمان‌بندی خصوصی‌سازی و تصمیم‌گیری نهایی راجع به خصوصی‌سازی و نظارت ‌عالی بر فرآیند اجرای برنامه خصوصی‌سازی از جمله وظایف و اختیارات شورای‌عالی خصوصی‌سازی می‌باشد.

·        اداره خصوصی‌سازی

این اداره مجری تصمیمات شورای‌عالی خصوصی‌سازی (PHC) می‌باشد. تأمین انتظارات مردم، کسب رضایت سرمایه‌گذاران،‌ رعایت‌ الزامات ‌قانونی،‌ کنترل تأثیرات ناشی از خصوصی‌سازی،‌ شفاف‌سازی فرآیند خصوصی‌سازی، ‌گسترش جریان سرمایه به طبقات مختلف جامعه، پی‌گیری جهت لغو انحصارات،‌ تقویت توانمندی بخش خصوصی و اعمال نظارت بر عملکرد واحدهای خصوصی شده از وظایف اداره مذکور می‌باشد.

دولت ترکیه با اعطای مشوق‌هایی نظیر؛ بخشودگی حقوق گمرکی و مالیات بر دارایی‌های سرمایه‌گذاران خارجی، ‌تسهیل اشتغال اشخاص خارجی،‌ کاهش زمان ثبت شرکت از 5/2 ماه به یک روز و کاهش فرآیند ثبت شرکت از 19 مرحله به (3) مرحله، شرایط مساعدی را برای سرمایه‌گذاران خارجی فراهم نموده است. علاوه بر این در قوانین و مقررات ترکیه به منظور افزایش سرمایه‌گذاری در مناطق توسعه نیافته‌ی آن کشور، تسهیلات ویژه‌ای برای سرمایه‌گذاران منظور شده است (عزیززاده فهیمی، 1384).

ب – روش‌های خصوصی‌سازی

·        فروش بنگاه دولتی از طریق؛ برگزاری مزایده،‌ فروش به شاغلان،‌ عرضه سهام در بورس،‌ فروش به صندوق‌های سرمایه‌گذاری

·        اجاره (استفاده از کل یا بخشی از دارایی‌های شرکت برای دوره زمانی معین)

·        اعطای حق بهره‌برداری

·        ایجاد حقوق مالکانه به جای مالکیت

·        استفاده از مدل تسهیم سود

ج – ویژگی‌های خصوصی‌سازی در ترکیه

·        تدوین و ابلاغ قانون و مقررات جامع

·        تأسیس سازمان مستقل متولی امر خصوصی‌سازی

·        جلوگیری از بروز انحصار با تدوین، تصویب و اجرای قوانین و مقرارت ضد انحصار

·        گسترش شبکه تأمین اجتماعی

·        توسعه خصوصی‌سازی از طریق کاهش حوزه فعالیت دولت و افزایش حوزه فعالیت بخش خصوصی

·        مشارکت فعال سرمایه‌گذاران خارجی

·        اعمال نظارت بر فرآیند خصوصی‌سازی و عملکرد واحدهای خصوصی شده

·        تأمین منافع عمومی از طریق ایجاد سهام طلایی در مؤسسه‌های استراتژیک

د – نتیجه خصوصی‌سازی

برخی از نتایج مهم خصوصی‌سازی در ترکیه عبارت است از ؛

·        رهایی دولت از بازار محصولاتی نظیر سیمان، لبنیات، خوراک دام و توزیع محصولات پتروشیمی

·        کاهش‌سهم‌دولت در بخش‌های گردشگری، آهن و فولاد، نساجی و فرآورده‌های گوشتی به کمتر از 50 درصد

·        کاهش سهم دولت در بخش‌های بنادر، کارخانجات پتروشیمی و پالایشگاه و توزیع نفت

·        واگذاری بخش عمده‌ای از بانک‌های دولتی به بانک‌های خصوصی نظیر؛‌ Sumer Bank، Eti Bank،

Deniz Bank و Anadoliu Bank

لازم به ذکر است کل عایدات خصوصی‌سازی در ترکیه از سال 1985 تا سال 2004 برابر 4/11 میلیارد دلار بوده و هزینه‌های خصوصی‌سازی نیز معادل آن اعلام شده است. در ترکیه در 25 سال گذشته گرچه دولت‌های متعددی به قدرت رسیده‌اند اما عموماً در برنامه کلان اقتصادی آن کشور تغییری ایجاد نکرده‌اند. از این رو برنامه خصوصی‌سازی با موفقیت اجرا شده و دستاورد آن؛ توسعه اشتغال،‌ افزایش درآمد، پیشرفت در همه زمینه‌ها و ارتقای سطح رفاه اجتماعی بوده است. اکنون سهم صادرات بخش خصوصی در آن کشور بالغ بر 100 میلیارد دلار در سال گزارش شده است.

1 – 7 – چین

            به‌دنبال فروپاشی شوروی سابق تفکر گرایش به سوی بازار در رهبران چین با شتاب بیشتری به منصه عمل در آمد. دنگ شیائوپینگ گفته بود که: «هدف ما رشد اقتصادی مردم چین است. زمانی فکر کردیم که با سوسیالیسم به رشد اقتصادی خواهیم رسید. اما اکنون با مطالعه روندهای جهانی می‌خواهیم از طریق سرمایه‌داری و جهانی‌شدن این کار را انجام دهیم.» در این راستا دولت چین از اواسط دهه 1980 به طور تدریجی اصلاحات اقتصادی را از مناطق روستایی آغاز و گام به گام به سوی شهرها توسعه داده است. سیاست‌ درهای باز، تدریجاً از مناطق شرقی و ساحلی به سمت مناطق مرکزی و غربی گسترش پیدا کرده است.

دولت چین سیاست خصوصی‌سازی تدریجی را به جای خصوصی‌سازی شتابزده برگزیده و از این رو فرصت کافی برای اصلاح ساختار بنگاه‌های اقتصادی و آماده‌سازی بسترهای لازم را پیدا کرده است. یکی از شیوه‌های متداول خصوصی‌سازی در‌اقتصاد چین، به جای فروش بنگاه‌های دولتی،‌ محدود‌سازی فعالیت‌های بخش دولتی و حذف انحصارات و ایجاد فرصت برای سرمایه‌گذاری و توسعه بخش خصوصی بوده است (World Bank Policy Reasearch| 1992).

نظارت بر فرآیند اجرای برنامه خصوصی‌سازی توسط وزارت نظارت چین از ویژگی‌های این برنامه است. لازم به ذکر است در چین وزارت نظارت وجود دارد که دارای وزیر و چهار معاونت است. وزیر نظارت بنا به پیشنهاد نخست‌وزیر و تصویب پارلمان انتخاب می‌شود. اختیارات وزارت نظارت در زمینه‌کنترل رفتار‌کارکنان و مقامات دولتی و مبارزه با فساد بسیار گسترده است. کنترل فساد در چین یکی از دلایل توسعه اقتصادی آن کشور محسوب می‌شود. مطالعات سیمون جانسون، جان مک میلان و کریستوفر وودروف نشان می‌دهد که شیوع فساد اداری بزرگترین مانع سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در کشورهای مورد مطالعه آنها بوده است. آماریتاسن در کنفرانس «بازسازی آینده آسیا» گسترش آموزش همگانی، ‌بهداشت و توزیع عادلانه فرصت‌های رشد ‌اقتصادی را در چین زمینه‌ساز جهش اقتصادی آن کشور اعلام کرده است (کریمی، 1384، صص 19-13).

اکنون چین با بالاترین رشد اقتصادی و بیشترین میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی دارای ظرفیت اقتصادی  اقتصاد آمریکا و  اقتصاد ژاپن است. پیش‌بینی می‌شود در سال 2020 تولید ناخالص داخلی چین با آمریکا برابر شود. اکنون اشتغال در چین وضعیت مطلوبی پیدا کرده به طوری که در 15 سال گذشته بیش از 120 میلیون نفر چینی برای کار در بخش خصوصی چین از کشورهای غربی به آن کشور مهاجرت کرده‌اند (سریع‌‌القلم،1386).

1 – 8 – شیلی

            شیلی یکی از کشورهای آمریکای لاتین است که از اوایل دهه‌1980 دولت آن کشور به دلیل کسری‌کلان بودجه، ‌بدهی‌های خارجی و نرخ تورم بالا، اجرای برنامه خصوصی‌سازی را در دستور کار خود قرار داده است. عرضه عمومی سهام، فروش سهام به کارکنان، فروش سهام به سرمایه‌گذاران بزرگ و صندوق‌های بازنشستگی از جمله روش‌های متداول خصوصی‌سازی در شیلی بوده است. خصوصی‌سازی در شیلی را می توان به دو مرحله تقسیم کرد. در مرحله اول خصوصی‌سازی با واگذاری صنایع و بانکها به طور شتاب زده آغاز شد. در این مرحله خصوصی‌سازی نه تنها آثار مثبتی به دنبال نداشت بلکه آن کشور را با مشکلات عدیده‌ای مواجه نمود. آماده‌ نبودن بسترهای لازم از جمله؛ محدودیت بازار سرمایه، ‌ارزش زیاد واگذاری‌ها، فقدان قوانین و مقررات شفاف و کارآمد، ‌عدم ارزیابی توان مالی، ‌فنی و مدیریتی خریداران،‌ ضعف سیستم تأمین اجتماعی و عدم اعمال نظارت بر فرآیند واگذاری‌ها و عملکرد واحدهای واگذار شده از جمله مهمترین علل شکست مرحله نخست خصوصی‌سازی در شیلی بود.

مرحله دوم خصوصی‌سازی در شیلی از سال 1984 آغاز و تا سال 1991 ادامه یافت. در این مرحله دولت شیلی با استفاده از تجربه تلخ مرحله اول، تلاش نموده بسترهای لازم را قبل از واگذاری مهیا کند. اصلاح قوانین و مقررات در بخش‌های مختلف اقتصادی، اصلاح ساختار بنگاه‌های دولتی قبل از واگذاری و برقراری انضباط مالی در آنها، ارزیابی توان فنی، ‌مالی، مدیریتی و کارآفرینی خریداران و اعمال نظارت بر فرآیند خصوصی‌سازی و عملکرد واحدهای خصوصی شده از جمله اقدامات مثبتی بوده که موجب موفقیت مرحله دوم برنامه خصوصی‌سازی در شیلی شده است (شقاقی شهری، 1386، صص 171 تا 188).

1 – 9 – فرانسه

            در فرانسه تا سال 1986 به دلیل حاکمیت سوسیالیست‌ها برنامه خصوصی‌سازی به صورت جدی مطرح نبوده است. در سال 1986 شیراک نخست وزیر فرانسه شد. وی طرحی را به مجلس ارائه داد که طی آن 65 مؤسسه بزرگ در طول (5) سال خصوصی می‌شد. در این مؤسسات حدود 900 هزار نفر مشغول به کار بودند و ارزش دارایی‌های آنها بالغ بر 300 میلیارد فرانک برآورد می‌شد. اگر این‌طرح اجرا می‌شد مقیاس آن حتی از برنامه خصوصی‌سازی ‌دولت تاچر در انگلستان نیز بزرگتر بود. در همان زمان فرانسوا میتران از حزب سوسیالیست‌ها رئیس جمهوری فرانسه بود. وی به شدت طرفدار اقتصاد دولتی بود و اعلام کرد که از هر‌گونه انتقال مالکیتی که استقلال فرانسه را تهدید کند ممانعت خواهد کرد. مخالفت میتران و برنامه خصوصی‌سازی یکی از عواملی بود که موجب شد این برنامه در فرانسه به اهداف خود نایل نگردد.

            در طرح شیراک سقف سهام خارجیان در شرکت‌های فرانسوی 20 درصد تعیین شده بود. علاوه بر این مقرر شده بود تا (5) سال اول بعد از خصوصی‌سازی دولت بتواند از هر‌گونه اقدامی که متضمن مالکیت بیش از 10 درصد سهم یک شرکت باشد جلوگیری نماید. دولت شیراک در نخستین اقدام خود 11 درصد مجتمع نفتی – پتروشیمی الف – اکوئیتن را به فروش رساند. در مرحله بعد مؤسساتی نظیر؛ سن گوین، پاریبوس، ژنرال الکتریسیته، مجتمع مخابراتی و مهندسی، ‌شرکت تبلیغاتی هاوس و بانک سولسیته به فروش رسیدند. در سال1987 روند خصوصی‌سازی به دلیل سقوط شاخص سهام با وقفه مواجه شد. تا فوریه 1988 از 65 مؤسسه اولیه مورد نظر آقای شیراک تنها 29 مؤسسه با حدود 500 هزار نفر نیروی کار خصوصی شد. اجرای این برنامه 120 میلیارد فرانک برای دولت در‌آمد داشت و حدود 5 میلیون نفر سهام‌دار شدند. خصوصی‌سازی در فرانسه در همین مرحله متوقف شد. خصوصی‌سازی در فرانسه به دلایلی از جمله؛ اعمال محدودیت در فروش سهام شرکت‌های دولتی به خارجیان و ملاحظات سیاسی و تنش‌های اجتماعی با موفقیت همراه نشد (عزیزخانی و نظری علی‌آبادی، 1385).

1 – 10 – لهستان

خصوصی‌سازی در لهستان از سال 1990 از طریق انتقال مالکیت بنگاه‌های اقتصادی دولتی به بخش خصوصی و توسعه بخش خصوصی از طریق آزاد‌سازی و حذف انحصارات آغاز و تاکنون ادامه یافته است. دولت لهستان در راستای اجرای برنامه خصوصی‌سازی در بخش‌ سیاسی و مقررات آن کشور اصلاحات زیادی را ایجاد نموده تا جاذبه لازم برای سرمایه‌گذاران بخش خصوصی بوجود آید. کنترل تورم،‌ تصویب قانون مالکیت فردی، ‌تصویب قوانین و مقررات مربوط به شرکت‌های خصوصی، اعطای تسهیلات به خریداران بخش خصوصی با نرخ بهره‌ای کمتر از نرخ بهره بانکها و افزایش دوره بازپرداخت تسهیلات از آن جمله می‌باشد

الف – روش‌های خصوصی‌سازی

متداولترین روشهای خصوصی‌سازی عبارتند از:

·        انحلال شرکت‌های دولتی و ایجاد شرکت جدید با سرمایه آن

·        فروش عمومی سهام

·        کوچک سازی دارایی ها

·        فروش سهام به افراد خاص

·        اجاره به شرط تملیک

·        انعقاد قرارداد مدیریتی

در میان روش‌های خصوصی‌سازی، ‌روش انحلال در لهستان روش متداول‌تری بوده است. چون دراین روش‌ خصوصی‌سازی، کارکنان بنگاه از شرایط ترجیحی برخوردار بوده‌اند. براساس آمار ارائه شده 75 درصد شرکت‌های واگذار شده به این روش به‌طور چشمگیری بازدهی تولید خود را بهبود بخشیده‌اند  (Yurkiewicz| 1996 Rondinelli &).

ب – نتیجه خصوصی‌سازی

در لهستان خصوصی‌سازی بنگاه‌های بزرگ دولتی غالباً بر مبنای تأمین منابع‌مالی از سازمان‌های بین‌المللی استوار بوده است. توسعه واحدهای تجاری کوچک برای بخش خصوصی داخل پیش‌بینی شده است. گرچه خصوصی‌سازی در لهستان در بخش‌های خدمات به اتمام رسیده و در بخش بانکداری نیز به نحوه مطلوبی پیشرفت داشته و آثار مثبتی به همراه داشته به طوری که  GDP لهستان در اواخر سال 1999 نسبت به اواخر سال 1989 به میزان 125 درصد افزایش یافته، با این حال در صنایع سنگین و امور زیربنایی خصوصی‌سازی پیشرفت مطلوبی نداشته است. (Nellis| 2002| PP.49-52) کمبود سرمایه، عدم ثبات در قوانین و مقررات و فقدان سیستم نظارتی کارآمد از جمله مهمترین مشکلاتی است که اجرای برنامه خصوصی‌سازی را در لهستان باکندی مواجه کرده است (Blaszczyk|2002).

1 – 11 – مالزی

            در برنامه توسعه مالزی، از سال 1983 خصوصی‌سازی به عنوان یکی از راه کارهای مؤثر مورد توجه قرار گرفت. اهداف عمده خصوصی‌سازی در مالزی شامل؛‌ کاهش تصدی‌گری دولت در امور اقتصادی، افزایش رقابت و ‌بهره‌وری، ارتقای‌کارایی، کاهش فشارهای مالی دولت، تسریع رشد اقتصادی و افزایش رفاه اجتماعی ذکر شده است (Husin| 2006).

دولت مالزی برای‌سرمایه‌گذارانی‌که در پروژه‌های زیر بنایی نظیر؛ حمل و نقل،‌ مخابرات، فرودگاه‌ها، نیروگاه‌ها،‌ جاده‌ها، ‌بزرگراه‌ها، بندرگاه‌ها و به طور کلی طرحهایی که موجب ارتقای کیفیت خدمات مردم شود سرمایه‌گذاری کنند، تسهیلات ‌ویژه‌ای اعطا خواهد کرد. علاوه بر این دولت مالزی به‌منظور افزایش همکاری بخش خصوصی‌ در برنامه خصوصی‌سازی در آن کشور مشوق‌های متعددی را منظور نموده است. حدف محدودیت استخدام کارگران خارجی،‌ تضمین مالکیت شرکت‌های ویژه،‌ صدور مجوز استقراض از منابع مالی خارجی برای احداث زیر ساختها،‌ بخشودگی مالیاتی به مدت 10‌سال و بیشتر، ‌حذف عوارض گمرکی برای واردات تجهیزات، تضمین عدم سانسور اینترنت، تضمین حفاظت از دارایی‌های فکری و شبکه‌های الکترونیکی از جمله مشوق‌های دولت مالزی به شمار می رود.

            دولت مالزی قبل از واگذاری هر بنگاه یا طرح اقتصادی به بخش خصوصی وضعیت بنگاه و توانمندی خریدار را از طریق مشاوران محرب مستقل ارزیابی می‌نماید. در صورت اثبات توان خریدار واگذاری انجام می‌شود. بنگاه واگذار شده پس از واگذاری به حال خود رها نمی‌شود، بلکه به منظور اطمینان از این که واحد خصوصی شده خدمات مورد نیاز مصرف‌کنندگان را به نحوه مطلوب تأمین کند و فعالیت آن تداوم یابد دولت بر عملکرد بخش خصوصی نظارت می‌کند (Husin| 2006).

الف – روش‌های خصوصی‌سازی

متداولترین روشهای خصوصی‌سازی در مالزی عبارتند از:‌

·        در مورد بنگاه‌ها و پروژه‌های موجود؛

- فروش سهام (مزایده، توافق و بورس)

- فروش داراییها

- اجاره

- انعقاد قرارداد مدیریتی

·        در مورد پروژه‌های جدید؛

-        BOT (Transfer –Operate – Build)

-        BOO (Build – Own – Operate)

-         BT (Transfer-Build)

-         BLT ( Lease - Transfer– Build)

در طول سال‌های 1996 تا 2000 در مالزی تعداد 98 بنگاه و پروژه خصوصی شده است که 47 مورد آن مربوط به بنگاه‌ها و پروژه‌های موجود و 51 مورد نیز مربوط به پروژه‌های جدید بوده است. از میان 98 مورد واحدهای خصوصی شده 11 مورد از طریق فروش سهام، 32 مورد از طریق فروش دارایی‌ها، (3) مورد از طریق اجاره دارایی، 15 مورد از طریق ساخت – بهره‌برداری – انتقال، 10 مورد از طریق ساخت - تملک – بهره‌برداری ، 11 مورد از طریق انعقاد قرارداد مدیریت، (9) مورد از طریق تأسیس شرکت سهامی و (7) مورد از طریق انعقاد قراردادهای خرید مدیریت به بخش خصوصی واگذار شده است.

ب – نتیجه خصوصی‌سازی

خصوصی‌سازی در مالزی هر چند به طور آرام و به دور از شتابزدگی انجام شده لکن با جدیت و مطابق برنامه مصوب تداوم یافته و در نتیجه بخش عمده اهداف آن محقق شده است. ارتقاء شاخص‌های کارآمدی و بهره‌وری شرکت‌های خصوصی شده، افزایش ظرفیت و گسترش شبکه خدمات ، کاهش طول دوره اجرای پروژه‌های راهسازی و بزرگراه‌ها و کاهش تصادفات و مرگ و میر ناشی از آن از جمله پیامدهای خصوصی‌سازی در مالزی می‌باشد. شایان ذکر است توجه به توانمندی خریداران قبل از واگذاری بنگاه یا پروژه به آنها، ایفای کامل تعهدات دولت در قبال بخش‌ خصوصی، توجه ویژه در واگذاری‌ها به ساکنان بومی اولیه (Bumi Putera) ، برنامه ریزی دقیق، ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های دولتی، تنظیم قوانین و مقرارت کارآمد، توجه به آموزش، اعمال نظارت و ارزیابی مداوم عملکرد بخش خصوصی پس از واگذاری بنگاه یا پروژه و پشتیبانی و حمایت از آنها از جمله عوامل مؤثر بر اجرای موفق برنامه خصوصی‌سازی در مالزی به شمار می‌آید (Husin| 2006).

1 – 12 – هندوستان

برنامه توسعه اقتصادی هند در دهه 1950 با انتخاب الگوی اقتصاد مختلط آغاز شده است. در این کشور اصلاحات اقتصادی به صورت گزینشی و به آرامی تداوم یافته است. فرآیند خصوصی‌سازی در سال 1991 با جهت‌گیری افزایش مشارکت بخش خصوصی در کنار بخش عمومی در توسعه بازار سرمایه و با هدف بهبود کارایی، افزایش کیفیت کالا و خدمات،‌ توسعه رقابت و کاهش فشار شرکت‌های زیان‌ده دولتی بر بودجه کشور پی‌گیری شده است. بخش خصوصی هند نه تنها قادر به انجام سرمایه‌گذاری کلان به تنهایی نمی‌باشد بلکه رغبتی به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های بلند مدت با نرخ بازده کم ندارد. از این رو بخش خصوصی و عمومی در آن کشور در کنار هم ضمن مشارکت در سرمایه‌گذاریها در مدیریت بنگاه های اقتصادی همکاری دارند. در برخی از بنگاه‌های عمومی بزرگ همچون هواپیمایی هندوستان گرچه سهم بخش خصوصی نسبت به سهم بخش دولتی کمتر است با این حال این گونه بنگاه‌ها مدیران خود را از بین مدیران موفق بخش خصوصی انتخاب نموده‌اند (هوون، 1377).

در سال 1992 دولت هند به منظور تشویق سرمایه‌گذاران خارجی تغییراتی در «قانون تنظیم ارز و کنوانسیون نمایندگی تضمین‌کننده سرمایه‌گذاری چند جانبه» ایجاد کرد. شرایط جدید به خارجیان اجازه می‌دهد که بیش از 50 درصد سهام یک بنگاه اقتصادی را در اختیار داشته باشند در حالی که قبلاً این سقف به 40 درصد سهام محدود بود. استفاده از حق لیسانس صنعتی به استثنای 18 صنعت استراتژیک که جنبه اجتماعی و امنیتی دارد در سایر صنایع لغو شده است. تسهیل نظام صادرات و واردات، امکان تبدیل روپیه به سایر ارزها در حساب‌های تجاری و کاهش محدودیت استخدام مدیران و کارگران خارجی از جمله اقداماتی بوده که دولت هند در جهت توسعه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی انجام داده است.

متداول‌ترین روش‌های خصوصی‌سازی در هندوستان عبارتند از :

·        فروش سهام متعلق به دولت از طریق برگزاری مزایده عمومی

·        واگذاری سهام دولتی از طریق مذاکره و عقد توافق‌نامه

·        توسعه و اجرای پروژه‌های مشترک با بخش خصوصی

·        واگذاری امور به بخش خصوصی از طریق انعقاد قراردادهای مدیریتی

·        کوچک‌سازی بنگاه‌های بزرگ دولتی از طریق واگذاری اجرای عملیات به بخش خصوصی به صورت پیمان‌کاری

در هند برنامه خصوصی‌سازی به عنوان یک هدف تلقی نشده است. بلکه دولت تلاش نموده تا از طریق ایجاد فضای رقابتی برای بنگاه‌های اقتصادی از طریق مشارکت با بخش خصوصی بهره‌وری و کارایی این بنگاه‌ها را افزایش دهد. از این رو در ترکیب هیئت مدیره و یا مدیریت عامل برخی از بنگاه‌های بزرگ دولتی از مدیران غیر دولتی کارآمد استفاده شده است. اعمال نظارت مستمر بر عملکرد بنگاه‌های دولتی و پس از خصوصی شدن آنها به عنوان یک رویکرد ثابت همواره از سوی دولت هندوستان مورد توجه قرار گرفته است. بنابراین در هندوستان برنامه خصوصی‌سازی گرچه به صورت تدریجی لکن با موفقیت اجرا شده است (سازمان خصوصی‌سازی، 1380).

2 – جایگاه نظارت در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی

            همچنان که در مبحث قبل ملاحظه شد تجربه خصوصی‌سازی در سایر کشورها حاکی از آن است که یکی از اقدامات کشورهای موفق در اجرای برنامه خصوصی‌سازی، اعمال نظارت مؤثر دولت‌های ذی‌ربط بر فرآیند خصوصی‌سازی و عملکرد واحدهای خصوصی شده، بوده است.

            در قوانین و مقررات کشور ما نیز این مهم از دید قانون‌گزار دور نمانده است. در این مورد می‌توان به مفاد بند «ج» ماده 14 قانون برنامه سوم توسعه و بند «ز» ماده (5) اساس‌نامه سازمان خصوصی‌سازی اشاره کرد. مطابق بند «ج» ماده 14 قانون برنامه سوم توسعه، ‌نظارت برفرآیند واگذاری‌ها و ارائه گزارش‌های نظارتی هر شش ماه به رئیس‌جمهوری و مجلس شورای اسلامی از وظایف شورای عالی واگذاری می‌باشد. در بند «ز» ماده (5) اساس‌نامه سازمان خصوصی‌سازی مقرر گردیده که سازمان پس از واگذاری شرکت‌ها بر فعالیت‌ها و نحوه مدیریت آنها نظارت داشته باشد تا از مفاد قراردادهای واگذاری تخلف نشود. بی‌تردید این‌گونه نظارت‌ها می‌تواند از عواقب منفی خصوصی‌سازی بکاهد.

            گرچه اعمال نظارت بر فرآیند خصوصی‌سازی و واحدهای خصوصی شده در سایر کشورها آثار مثبتی به دنبال داشته با این وجود لازم است بر این نکته نیز تأکید شود که اعمال نظارت غیر کارشناسی و تعدد دستگاه‌های نظارتی و موازی کاری این دستگاه‌ها، خود یک آسیب جدی است که باید مورد توجه قرار گیرد. سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یک سازمان تخصصی و دانش محور به موجب اصل 174 قانون اساسی و به استناد مواد (1) و (2) قانون تشکیل آن سازمان و ماده 35 آیین‌نامه اجرایی آن موظف است بر اجرای دقیق قوانین و مقررات مربوط به سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نظارت کند. در ابلاغیه‌های مقام معظم رهبری در خصوص سیاست‌های کلی اصل 44 نیز بر ضرورت اعمال نظارت بر این سیاست‌ها تأکید شده که در این مبحث به اختصار به آنها اشاره می‌شود:

ü   در بند (2) متن ابلاغیه مورخ 1/3/1384 رهبر معظم انقلاب اسلامی در خصوص سیاست‌های کلی اصل 44 چنین آمده است : «نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام بر حسن اجرای این سیاست‌ها با اتخاذ تدابیر لازم و همکاری دستگاه‌های مسئول و ارائه گزارش‌های نظارتی هر سال در وقت معین مورد تأکید است. »

ü   در جزء (7) بند «ب» ابلاغیه یاد شده بر اعمال نقش حاکمیتی دولت در قالب امور سیاست‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوعه و پرهیز از مداخله در امور اجرایی و مدیریتی تعاونیها تصریح شده است.

ü   در مقدمه بند «ج» (ابلاغیه مورخ 12/4/85) «تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری و هدایت و نظارت» مقرر شده است.

ü   در بند «و» الزامات واگذاری، دولت موظف شده در مورد نقش جدید خود در سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملی مقررات لازم را تدوین و اجرا نماید.

ü     در جزء (1 – 2) بند «د» سیاست‌های کلی واگذاری موضوع اعمال «نظارت و پشتیبانی مراجع ذی‌ربط بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری» به عنوان یک الزام مطرح شده است.

ü     در جزء (1) بند «ه» سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار، ‌بر تداوم اعمال حاکمیت عمومی دولت بر بخش‌های غیر‌دولتی از طریق سیاست‌گذاری و اجرای قوانین و مقررات و نظارت به ویژه در مورد اعمال موازین شرعی و قانونی در بانکهای غیر دولتی تأکید شده است (ابلاغیه‌های رهبر معظم انقلاب اسلامی).

ü     با توجه به اینکه براساس بند (2) اصل 110 قانون اساسی در تاریخ 17/1/1377، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از سوی مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده لذا «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام » طی 10 ماده و (6) تبصره در تاریخ 21/3/1384 به تصویب مجمع رسید. در ماده (9) مصوبه مذکور، مقرر گردیده دستگاه‌های نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور در امر نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام با مجمع همکاری نمایند (مجمع تشخیص مصلحت نظام).

3 – نتیجه‌گیری و پیشنهادها

3 – 1 – نتیجه گیری

الف – تجربه خصوصی‌سازی در کشورهای مورد بررسی حاکی از آن است که نه تنها رویکرد جهانی واحد برای خصوصی‌سازی وجود ندارد بلکه اجرای موفق این برنامه تابع عوامل و شرایط مختلفی بوده و الزامات خاصی دارد. در کشورهایی نظیر‌آلمان، انگلستان،‌ چین، ‌مالزی، ‌ترکیه و...که برنامه خصوصی‌سازی با انجام مطالعه و شناسایی کامل شرایط و سپس آماده‌سازی بسترهای مورد نیاز اجرا گردیده، اهداف آن به نحو مطلوبی تحقق یافته است. بر عکس در کشورهایی مانند: بنگلادش، پاکستان، فرانسه و...که به ‌الزامات ‌پیش، ‌حین و پس از خصوصی‌سازی توجه کمتری شده،‌ با اجرای برنامه خصوصی‌سازی، آن کشورها با مشکلات اقتصادی و اجتماعی جدیدی روبه‌رو شده‌اند. پیامدهای منفی خصوصی‌سازی دراین‌گونه کشورها به صورت افزایش نرخ بیکاری، ‌بازنشستگی پیش از موعد کارگران و افزایش شدید قیمتها بروز کرده است. توصیه‌های یکسان بانک جهانی برای خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف نه تنها موجب رشد اقتصادی و رفاه اجتماعی آنها نشده بلکه موجب بروز مشکلاتی برای برخی از آنها گردیده است. در سال‌های اخیر برنامه بانک جهانی برای خصوصی‌سازی آب در بعضی از کشورها موجب افزایش شدید تعرفه‌های آب بهاء شده به‌طوری که اعتراضات عمومی را در برخی از کشورها به دنبال داشته است (Grusky & fiil-flynn. 2004| pp. 18-19).

ب – بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد،‌ اهداف کشورها از اجرای برنامه خصوصی‌سازی عمدتاً شامل ؛ کاهش تصدی‌گری دولت،‌ کاهش کسری بودجه،‌ افزایش رقابت‌پذیری، افزایش بهره‌وری و کارایی منابع مادی، ‌انسانی و فناوری،‌ افزایش سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، جلوگیری از فرار سرمایه‌ها از کشور،‌ گسترش مالکیت در سطح عموم به‌منظور تحقق عدالت اجتماعی، ‌افزایش کیفیت کالا و خدمات،‌ افزایش رشد اقتصادی،‌ افزایش سطح عمومی اشتغال، بهبود درآمد خانوارها، ‌کاهش فساد مالی و اداری و نهایتاً افزایش سطح رفاه اجتماعی بوده است.

ج – تجربه کشورهای مورد مطالعه حاکی از آن است که اگر خصوصی‌سازی پس از مطالعات جامع و براساس برنامه‌ریزی دقیق انجام نشود و بسترهای لازم برای اجرای آن فراهم نشود و بر فرآیند آن در حین و پس از آن نظارت نگردد، اجرای آن جز توسعه بی‌عدالتی و بروز نارضایتی عمومی ثمری نخواهد داشت (Kikeri & Netlis| 2004| PP.100-102 & 113-114).

د – کشورهایی که در اجرای برنامه خصوصی‌سازی موفق بوده‌اند،‌ قبل از آغاز خصوصی‌سازی به منظور ایجاد بسترهای لازم اقداماتی را انجام داده‌اند. برخی از این اقدامات عبارتند از ؛‌

·        انجام مطالعات جامع در خصوص آثار تغییر مالکیت بر عملکرد بنگاه‌های مشمول واگذاری، ‌تأثیر خصوصی‌سازی بر تراز مالی، سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی و اشتغال

·        ایجاد یک نهاد توانمند و مستقل به عنوان متولی اجرای برنامه خصوصی‌سازی

·        تصویب قوانین و مقررات جدید و اصلاح قوانین و مقررات موجود

·        اصلاح ساختار بنگاه‌های مشمول واگذاری، ‌حذف اهداف غیر‌اقتصادی و برقراری انضباط مالی در آنها

·        ارزش‌گذاری مناسب بنگاه‌های مشمول واگذاری

·        ارزیابی توان فنی، مدیریتی، مالی و کارآفرینی خریداران

·        توسعه شبکه تأمین اجتماعی

·        سازماندهی و تجهیز مراکز آموزشی به‌منظور آموزش بیکاران و تسهیل در جذب مجدد آنها توسط بخش خصوصی.

هـ – در کشورهای مختلف بسته به شرایط آنها از روشهای مختلف خصوصی‌سازی استفاده شده است. متداول‌ترین روش‌های خصوصی‌سازی در کشورهای مورد مطالعه به شرح زیر بوده است:

·        فروش بنگاه‌ها از طریق عرضه سهام آنها در بورس،‌ برگزاری مزایده یا انجام مذاکره

·        واگذاری سهام بنگاه به مدیران و کارکنان همان بنگاه

·        کوچک‌سازی بنگاه‌های بزرگ دولتی و سپس فروش آنها

·        منع سرمایه‌گذاری بخش دولتی و رفع محدودیت از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی

·        اجاره

·        اعطای حقوق مالکانه

·        ساخت – بهره برداری – انتقال (BOT)

·        اجاره به شرط تملیک (BOO)

·        ساخت – انتقال (BT)

·        ساخت – اجاره – انتقال (BLT)

·        انعقاد قراردادهای مدیریتی

·        اعطای نمایندگی به بخش خصوصی

·        استفاده از مدل تسهیم سود.

و – تجارب کشورهای موفق در زمینه خصوصی‌سازی نشان می‌دهد که به منظور اجرای دقیق برنامه خصوصی‌سازی و قوانین و مقررات مربوط،‌ جلوگیری از شتابزدگی در واگذاریها، ‌انتخاب روش‌های‌ مناسب ‌خصوصی‌سازی، ‌شفاف‌سازی فرآیند واگذاری‌ها، ‌جلوگیری‌ از ‌توسعه سرمایه‌‌گذاری‌ بخش دولتی، رانت‌زدایی در فرآیند واگذاریها،‌ ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از بروز انحصار، جلوگیری از بروز و توسعه فساد و تحقق اهداف خصوصی‌سازی،‌ اعمال نظارت کارشناسانه بر فرآیند خصوصی‌سازی و واحدهای خصوصی شده امری اجتناب‌ناپذیر است.

ز – خصوصی‌سازی در صورتی که با توسعه و جذب سرمایه‌گذاری و به ویژه جذب سرمایه‌گذاری خارجی همراه نشود، دایره توفیق آن محدود خواهد شد. عدم ثبات سیاست اقتصادی دولتها،‌ نوسانات نرخ ارز در بازار،‌ عدم توسعه مناسب زیرساختها،‌ روابط نامناسب با سایر کشورها،‌ ناکارآمدی قوانین و مقررات،‌ تنوع مراکز تصمیم‌گیری، رواج فساد مالی و اداری، ‌آماده نبودن بستر‌های فرهنگی،‌ بی‌اعتمادی مردم به مسئولان، تورم نیروی انسانی،‌ بروکراسی حاکم بر سیستم‌های دولتی، فقدان طرحهای مطالعه شده، نامناسب بودن فضای کسب و کار،‌ وجود بخشهای پر سود قانون‌گریز در اقتصاد کشور و سیاست‌زدگی مسئولان اجرایی از جمله مهمترین موانع سرمایه‌گذاری در کشورهای مورد مطالعه بوده است.

3 – 2 – پیشنهاد ها

            گرچه ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون‌اساسی فرصت مناسبی را برای برنامه‌ریزان اقتصادی کشور فراهم نموده تا بتوانند باتغییر نقش دولت از مدیریت مستقیم و تصدی‌گری به سیاست‌گذاری،‌ هدایت و نظارت،‌ نیل به اهداف سند چشم‌انداز 20 ساله و دستیابی کشور به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری منطقه را امکان‌پذیر نمایند با این حال گذر موفقیت‌آمیز از این مرحله مستلزم انجام همکاری همه دستگاه‌های ذی‌ربط و توجه به پیش‌زمینه‌ها و زیرساخت‌های مؤثر اقتصادی،‌ اجتماعی، فرهنگی و قانونی می‌باشد. در این راستا انجام اقدامات زیر به مسئولان ذی‌ربط پیشنهاد می‌گردد:

الف – تسریع در اصلاح و ابلاغ «لایحه یک فوریتی اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی،‌ اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی»

ب – پالایش قوانین و مقررات موجود، اصلاح موارد مغایر با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و حذف قوانین و مقررات زاید.

ج – تنظیم سند بخش تعاون و برنامه اجرایی مربوط همراه با برش استانی آن، ‌به منظور تعیین روند تحقق سهم 25 درصدی بخش تعاون تا پایان سال 1393.

د – تدوین لایحه ضد انحصار (توسعه رقابت) به عنوان یک قانون جامع و مستقل.

هـ – بازنگری قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب مورخ 4/3/1381 مجمع تشخیص مصلحت نظام.

و – اصلاح قانون کار جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/8/1369 مجمع تشخیص مصلحت نظام.

ز – تدوین لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم ناشی از نقض قوانین مرتبط با اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی.

ح – شفاف‌سازی و احصاء دقیق حیطه انحصارات دولتی.

ط – ضرورت انجام مطالعات جامع در خصوص آثار انتقال مالکیت بنگاه‌های بزرگ دولتی و طرح‌های کلان ملی به بخش خصوصی به منظور کنترل پیامدهای منفی احتمالی آن.

ی – تشکیل شورای عالی پی‌گیری و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و قوانین و مقررات مربوط.

ک – استفاده از تجارب موفق و ناموفق خصوصی‌سازی در سایر کشورها (ارزیابی توانمندی خریداران،‌ توسعه رقابت، تأمین امنیت سرمایه‌گذاری،‌ تلاش جهت جلب سرمایه‌گذاری خارجی، توانمند‌سازی بخش خصوصی،‌ پرهیز ازشتابزدگی، ‌اطلاع‌رسانی شفاف،‌ اصلاح ساختار بنگاه‌های دولتی مشمول واگذاری،‌ جلوگیری از سرمایه‌گذاری بخش دولتی و تسهیل در توسعه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در چارچوب سیاست های کلی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و قوانین و مقررات مربوط،‌ توجه به اقشار کم درآمد جامعه،‌ انتخاب روش مناسب خصوصی‌سازی بسته به شرایط، ‌رانت‌زدایی،‌ مبارزه جدی با فساد مالی و اداری،‌ گسترش تأمین اجتماعی، کنترل و نظارت کارآمد بر فرآیند خصوصی‌سازی و عملکرد واحدهای خصوصی شده و ...).

ل – فرهنگ‌سازی جهت اصلاح ذهنیت عامه مردم نسبت به سرمایه‌گذاری و سرمایه‌داری در کشور از طریق رسانه‌های عمومی به ویژه صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران.

م – برنامه‌ریزی به منظور توسعه سرمایه‌گذاری در کشور از طریق جلب مشارکت خارجیان،‌ ایرانیان مقیم خارج و سرمایه‌گذاران داخلی (جلب سرمایه‌گذاری خارجی ضریب امنیتی کشور را در برابر اقدامات تخریبی دشمنان افزایش می‌دهد.)

ن – برنامه ریزی جهت جلب اعتماد مردم نسبت به عادلانه بودن و سودمندی عمومی اجرای برنامه خصوصی‌سازی.

س – تأمین فضای امن کسب و کار و کاهش ریسک های تجاری و غیر تجاری.

ع – ایجاد توازن در اجرای بندهای «الف»، «ب» و «ج» سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی (ابلاغیه‌های مقام معظم رهبری)

ف – تقویت توان کارشناسی سازمان خصوصی‌سازی با عنایت به افزایش حجم کار آن سازمان.

ص – تعیین یک واحد مسئول در هر وزارتخانه یا مؤسسه دولتی به منظور آماده‌سازی اوّلیه بنگاه‌های مشمول واگذاری و همکاری با سازمان خصوصی‌سازی تا پایان مرحله واگذاری.

ق – آموزش نیروهای مازاد دولتی توسط مراکز آموزشی نظیر سازمان‌های فنی و حرفه‌ای و یا خریداران بنگاه‌های دولتی در قبال دریافت مشوق‌های مالی به منظور تسهیل در جذب مجدد آنها در بخش خصوصی.

ر – ایجاد فضای تعامل مناسب با سایر کشورها و پرهیز از ایجاد تنش‌های غیر موجه بین‌المللی.

ش – نظارت بر فرآیند اجرای قوانین و مقررات مرتبط با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی با عنایت به مفاد اصل 174 قانون اساسی و مواد (1) و (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 35 آیین‌نامه اجرایی آن از جمله وظایف ذاتی آن سازمان می‌باشد. علاوه بر این با توجه به سوابق ارزنده،‌ توان بالای کارشناسی و تخصصی بودن سازمان مزبور ضروری است در تدوین قوانین و مقررات آتی مربوط،‌ به این نکته توجه شود و از ظرفیت و توان آن سازمان در جهت اعمال نظارت کارشناسانه بر فرآیند اجرای قوانین و مقررات مرتبط با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به نحو مطلوب استفاده شود.